既想解决住房问题，又缺乏具体的手段和资源，公租房新规的模糊性正体现出政府调控房地产的矛盾心态。

　　在房地产调控种种政策手段中，公共租赁住房（下称公租房）的作用日益被各级政府所重视。6月12日，住房和城乡建设部等七部委联合发布文件，力促各地政府加快发展公租房。

　　这份文件名为《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（下称《指导意见》），提出用公租房解决城市中等偏下收入家庭住房困难。有条件的地区，还可将新就业职工和符合条件的外来务工人员纳入供应范围。

　　所谓公租房，即由政府出资或提供政策支持建造的低租金公共住房。自2007年由深圳等地首先试行，其使用对象锁定在一时买不起商品房的家庭。

　　2009年“两会”期间，住建部副部长齐骥正式向公众介绍了公租房这一新概念。至今年6月，北京、上海、重庆等省份相继推出公租房实施方案，但对公租房内涵的解释和具体做法则大相径庭。此次七部委联合发布文件，意味着在各地自发实践的基础上，中央层面对公租房的认可和规范。

　　显然，政府已将公租房纳入保障性住房体系，表明决策层意图通过发展租赁市场，进一步扩大供给，同时影响市场预期。然而，此举除了难以准确锁定保障对象，还要面对土地、资金等资源瓶颈，更绕不开对“福利房回潮”的质疑。能否摆脱行政主导的惯性，是摆在公租房新政面前的一道难题。

　　保障对象难界定

　　在住建部政策研究中心副主任王珏林看来，公租房是一种过渡性的保障方式。上述文件所说的保障“中等偏下收入住房困难的家庭”，其实主要应针对当前买不起住房的年轻人；此外，有能力的地区也可保障“外来农民工”。

　　但这一人群究竟如何精确界分，《指导意见》并没有给出清晰定义。且“夹心层”规模会随房价和收入的波动而变化，中国社科院经济研究所研究员汪利娜表示，公租房的保障对象如何界定，是公租房面临的考验。

　　《指导意见》规定，公租房的“供应范围和供应对象”的“收入线标准、住房困难条件和租金水平”，由“市县政府”确定。汪利娜认为，在行政压力下，地方政府必须建设保障性住房，但上述规定仍显得“单薄、不具体”，且“可操作性差”。

　　以北京市为例，2009年北京市首批建设公租房8000套，2010年计划建设1万套。北京市建委有关人士表示，上述套数主要是根据每年申请的人数确定，没有申请的就不会纳入统计范围。

　　“住房档案和收入信息等个人征信系统不健全、无法准确界定住房保障对象”，是公租房面临的又一尴尬。由于无法掌握居民的“收入水平、资产保有水平及其变化情况”，廉租房、经济适用房与公租房的具体保障范围也难免含糊。甚至公租房能否启动、何时启动，地方政府也有很大变动空间。

　　汪利娜建议，各地在建设公租房之前，需首先摸清市场上的存量房规模、自有住房和租赁市场的需求情况。

　　即使公租房得以顺利建成，其配租也将面临极大的难题。王珏林强调，公租房保障的“夹心层”与享受廉租房的低收入家庭不同，他们只是短时间内没有购房能力。所以应对申请对象的进入和退出实行严格的管理和控制，对承租人收入和保障线逐年检查核实。

　　面对资源瓶颈

　　在明确要以增加建设作为扩大供应的方式后，公租房必然遭遇廉租房、经济适用房等保障性住房在建设过程中所面临的土地、资金等难题。

　　按照《指导意见》部署，公租房建设以地方政府主导，省级政府负责、县政府落实。国际上，保障性住房一般由中央和地方政府共同承担。从文件现有表述看，现有公租房的建设责任主要在地方政府。

　　事实上，以往保障性住房供应不足，很大程度上在于地方政府推动不力。有学者分析称，地方政府多数并不愿意建保障性住房，资金和土地是横亘在地方政府面前的瓶颈。增加保障性住房用地的供应，无异于减少了地方政府的财源。

　　汪利娜说，地方政府以保障性住房的名义向中央争取到用地指标后，私下里改变用途牟利的不乏其人。

　　相较于经济适用房，公租房的收益由政府保有，地方政府的激励相对较大。但中国房地产协会副会长兼秘书长朱中一表示，无论是哪种保障型住房，建设都会受制于土地财政，“一块地不做保障型住房，就可以做其他收益更高的项目” 。

　　与此同时，随着土地价格上涨，公租房的租金又需控制在市场租赁价格以下，项目投资回收期比商品房等项目偏长许多。

　　因而，对于公租房的建设资金，《指导意见》提出各地要通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，加大对公租房建设和运营的投入，中央则以适当方式给予资金补助。至于所需土地，则“要重点保障”。但具体投入力度和保障程度，《指导意见》并没有明确，具体标准均依靠地方政府对公租房的重视程度及财力。

　　政策的模糊最终体现在执行的效果上。在以往的保障性住房政策中，由于没有明确安排投入比重，地方政府能为公租房建设投入多少资金仍是未定之天。汪利娜表示，全靠政府一己的资金来做，永远都只能是“小保障”。中国社科院社会学所研究员唐钧表示，政府主导对公租房进行大规模投资，难以避免向以往福利分房制度倒退，亦有可能形成贫民窟。

　　因而，在公租房建设方面，鼓励社会资本、社会机构的加入，形成多元化主体多层次供应的格局，已渐成共识。

　　《指导意见》提出，引导各类投资主体建设公租房，并对公租房的建设和运行给予税收优惠。按照“谁投资、谁所有”的原则，公租房投资者权益可依法转让。与此同时，要鼓励金融机构发放“公租房中长期贷款”，符合条件的企业也可以通过发行“中长期债券”等方式筹集资金，探索运用“保险资金、信托资金和房地产信托投资基金”拓展公租房融资渠道。

　　不过，《指导意见》对具体的税收优惠及金融支持并没有做出更详细的说明。阳光100集团常务副总裁范小冲表示，从房地产商的角度出发，此种项目资金占用量过大，“一般不愿意参与。”在他看来，解决公租房资金最好的方式，是通过REITs（房地产投资信托基金）融资。

　　而在具体金融支持政策出台之前，公租房资金回报率低、时间长的特点，降低了社会资本介入的积极性。在具体融资方案出台之前，资金仍是公租房建设面临的尴尬难题。

　　汪利娜建议，政府对社会资本进入应给予更明确的土地和税收优惠，让企业以较低的价格去租房、卖房，有偿出租出售。只有对低收入阶层，才需要提供政府出钱兜底的刚性保障。

　　北京师范大学经济与工商管理学院教授沈越亦向本刊记者表示，最终，住房保障应该是面向社会中收入最低群体的救济手段，当前保障房扩面的做法，事实上造成了市场与计划双轨运行的局面。解决住房问题出路在理顺房价形成机制，进行土地制度改革，而非单纯的保障房扩面。